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财政部


关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知

财社[2012]3号


各省、自治区、直辖市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　根据《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》（财库[2011]171号）要求，为进一步加强和规范社会保障基金财政专户（以下简称社保专户）管理，切实保证纳入社保专户的各项社会保障资金的安全、规范、有效，现就有关问题通知如下：

　　一、高度重视社保专户清理整顿工作。根据《财政部关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办[2011]1号）要求，分散在财政相关职能部门管理的财政专户必须在2011年年底前全部转归到财政国库部门统一管理。2011年以来，财政部在全国范围内组织开展了地方财政专户清理整顿工作。在核查工作中，社保专户管理也暴露出一些问题，亟待进一步规范和解决。规范社保专户管理，是维护财政资金安全，从源头上预防和治理腐败的一项制度性、机制性措施。地方各级财政部门要认清形势，顾全大局，严格按照财办[2011]1号和财库[2011]171号文件要求，认真做好社保专户移交、清理、归并工作。

　　二、明确社保专户归口管理后的职责划分。近年来，在地方各级财政部门的努力下，社保专户管理不断完善和规范，制定了会计核算、财务管理、工作规程等一整套规章制度，保证了各项社会保障资金安全运行和国家各项社会保障政策的落实。社保专户实行归口管理后，地方各级财政社会保障部门、财政国库部门要本着认真负责的态度，加强沟通协调，做好移交后的衔接工作。按照“管钱”、“管事”分开的原则，财政国库部门主要负责做好账户管理（包括账户开立、变更、撤销等）、资金管理和会计核算管理工作，并按月按险种向财政社会保障部门提供本级社会保险基金国库征缴入库当月数和累计数以及社保专户收支相关数据；财政社会保障部门主要负责做好预算指标下达、用款计划审核、业务台账记录、财务管理等工作。地方各级财政社会保障部门、财政国库部门要严格执行社会保险基金财务会计制度，并进一步细化职责分工，建立规范的工作规程，确保社保专户平稳移交、安全高效运行。

　　三、严格执行社会保险基金计息和保值增值规定。社会保险基金是国家通过立法强制征收的专项计息基金，其保值增值关系到社会保险制度的正常运行。财政部门要对开户银行提出分险种、按政策计息的要求，由社保专户开户银行提供一式多联的利息通知单，同时送财政国库部门、财政社会保障部门和社会保险经办机构分别记账，财政国库部门、财政社会保障部门、社会保险经办机构和开户银行要定期对账，财政部门不得自行分配利息。

　　地方各级财政社会保障部门要根据社会保险基金结余情况，在与有关部门协商的基础上，提出可转存定期存款或购买国家债券的基金结余数量和期限的建议；财政国库部门要按照国家规定制定具体转存定期存款、购买国家债券的操作方案，并按规定的程序实施。地方财政部门不得动用基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资。地方财政部门要建立健全基金保值增值制度及运作机制，在确保基金支付安全的前提下实现保值增值。

　　四、合理归并社保专户。在地方财政专户清理整顿核查工作中发现，一些地方存在着社会保障基金多头开户和重复开户问题。地方各级财政社会保障部门要本着安全第一、方便群众、有利于加强管理的原则，积极配合财政国库部门做好社保专户的清理、归并、开设等账户管理工作。省、市级社保专户设置在5个以上的，2012年底前原则上要精简归并到5个；县级社保专户设置在3个以上的，2012年年底前原则上要精简归并到3个，并对各项社会保险基金实行分账核算、按政策规定计息。同一家商业银行只允许开设一个社保专户。今后随着社会保险省级统筹工作的推进，还要进一步精简社保专户数量。目前开设社保专户在上述规定个数以下的，不再增加社保专户数量。

　　为提高资金运行效率，地方各级财政部门在同级人民银行国库内已开设财政社会保障补助资金专户的，可根据本地区实际情况将该专户撤销；未开设该专户的，不再开设。该专户撤销后，符合本通知规定的财政预算安排的补助资金由同级财政国库部门直接拨入社保专户，分账核算。

　　五、清理纳入社保专户管理的财政补助资金。为确保各项社会保障资金专款专用，自1999年设立社保专户以来，除各项社会保险基金外，一些财政预算安排的补助资金也纳入社保专户管理。为提高财政资金运行效率和效益，进一步规范社保专户管理，根据财政国库管理制度改革要求，今后除财政对社会保险基金（含城乡医疗救助）的补助资金，以及国家另有规定纳入社保专户管理的资金外，其他财政补助资金应当实行国库集中支付，不得再通过社保专户转拨。地方各级财政社会保障部门要按照积极稳妥的原则，对本级管理的社保专户进行清理，并根据本地区实际情况，尽快消化专户内结存的不再纳入专户管理的财政补助资金。

　　六、建立社保专户规范管理的长效机制。地方各级财政部门要建立健全社保专户管理制度，加强社会保障资金收支管理；要建立定期检查机制，加强上级财政部门对下级财政部门的检查和考核，发现问题要及时处理，确保各项社会保障资金的完整和安全；要加快建立社保专户会计核算信息系统，尽快实现财政社会保障部门和财政国库部门的信息共享。

　　地方各级财政部门要根据本通知规定，结合本地区实际情况，商有关部门制定符合本地区实际的社保专户管理办法。执行中如有问题，请及时向财政部社会保障司、国库司反映。


财政部
二○一二年二月十五日


法律的界限
——从“暂缓起诉制度”的试行谈起

陈建彬 ARROWAA


[内容提要] 暂缓起诉制度的试行是为了保护未成年人的利益，这与我国刑事立法有关未成年人犯罪的原则要求并不矛盾，但其解决问题的方式在刑事立法的基本原则方面越出了法律的界限，而法律的界限是法治的基础。
[关键词] 暂缓起诉 基本原则和原则 法律的界限

司法改革的目标是司法独立，从而更好地实现法律所规定的公平和正义。如果说改革中的主诉检察官办案负责制和审判长负责制所涉及的仅仅是司法机关的内部工作制度，现在所试行的暂缓起诉制度则不仅关系到司法机关内部，而且涉及到社会利益和个人权利。在宪法、检察官法、法官法、人民检察院组织法、人民法院组织法没有修改的前提下，主诉检察官办案负责制和审判长负责制的实行已对法律提出挑战，在法律没有规定的情况下，涉及到社会利益和个人权利的暂缓起诉制度的实行，对于法律来说就不仅是一种挑战，它涉及到的是法律的界限问题，或者说司法，也就是法的执行是否有理由突破法律本身的界限。

一
暂缓起诉制度由武汉市江岸区人民检察院于2000年12月首先适用，（1）之后虽有学者反对，但在政府层面获得支持，并且推行到山东、长春、抚顺、南京、上海等地。在适用的方式上，各地并不完全相同。抚顺市人民检察院制定的《关于对青少年犯罪嫌疑人暂缓起诉的规定》，主要目的是对青少年犯罪嫌疑人中劣迹不深、危害不大的犯罪分子，贯彻“教育、感化、挽救”的方针，给其悔过自新的机会。暂缓起诉的，由犯罪嫌疑人的法定代理人或所在社区、学校、单位、妇联、共青团等组织提出建议或申请。暂缓起诉考验期最少不能低于３个月，最长不得超过１２个月。在考验期内，由申请暂缓起诉的单位负责进行帮教。对缓诉对象考验期满后，对确已悔改，不需要判处刑罚或者依照刑法规定应当免除刑罚的，应当作出不起诉决定。 在长春市朝阳区人民检察院针对五名需要参加高考的表少年犯罪嫌疑人做出的暂缓起诉的决定中，所适用的方法是取保侯审，在高考结束后是否被起诉，检察机关将另行研究确定。 有学者将暂缓起诉概括为附条件的不起诉或起诉犹豫，指检察机关根据法律的授权，在对法律规定的一定事项进行综合考虑之后，对罪该起诉的少年被告人作出暂时不起诉的处分，同时检察机关为少年被告人规定一定期限的考验期，视其表现，再决定是否起诉的一种制度。（2）如果以此为标准，上述暂缓起诉制度的实行明显不符合规定，因为没有法律的授权。
赞成暂缓起诉制度的一个理由是保护青少年，这确实与我国刑法对未成年犯实行教育为主，惩罚为辅，重在教育挽救和改造的方针相符。（3）刑法和刑诉法也以此为依据规定了对未成年人犯罪应当从轻或者减轻处罚、必须要有辩护人为其辩护、不适用死刑和不公开审理等制度。在这种情况下，问题的重点不是检察机关是否应当突破法律的界限，而是是否有权来突破法律的界限，应然和实然是问题的不同方面，司法和法律的关系应认真对待。

二
现代社会的法治，即使强调政治状况的不同，也决不能排除法治本身所具有的最大公约数的范围，如果忽视了这一点，那么将会失去法本身决不能妥协的、法学最后的堡垒——对人之为人的生活保障。（4）法治意味着在法律的界限内法律具有绝对的权威，法律是其自身的目的而不是手段，对于司法，也就是法的执行来说，必须以法律为依据，在法的界限内活动。否则，所谓的法治也只是人治的一种手段。
法律的界限决定了司法活动只能追求程序的公正而不是结果的公正。按照法治的要求，司法机关作为法律的执行机关，只能严格执行法律，从而实现法律所规定的正义，对于法律界限以外的，司法机关无权进行干涉。在通过立法为法律确定界限时，国家的大政方针和民间的惯例都可以成为法律的渊源，但并不能用诉诸法律的方法来满足政治的要求，也不能在法律没有授权的情况下，把体现政策作为司法的目的，更不能为实现某种道德性的目的，或为实现结果的公正而违背法律界限的基本要求。暂缓起诉制度试行的目的是为了保护未成年人的利益，但由于该制度实行的前提是未成年犯罪嫌疑人的行为已触犯法律，因而具有刑法所规定的“社会危害性”，这种“社会危害性”所侵犯的不仅是国家所代表的社会公共利益，而且还包括公民个人的人身权利和财产权利，如果说检察院可以代表国家，对应提起公诉的案件暂缓不起诉，那么，它在法理上无法代表公民个人，因而在保护犯罪嫌疑人的同时极有可能忽视了对被害人的保护，这有悖于法治的原则。并且对于有关属于自诉范围内的案件，检察机关是否有权对被害人的自诉权进行干涉，按现有的情况看，暂缓不起诉并没有适用于这一方面。这样造成的结果就是同属于未成年人犯罪的案件，情节严重的可能因公诉中和暂缓不起诉制度而不承担刑事责任，情节相对较轻的可能因为无法适用该制度而承担刑事责任，这明显违背作为法治基本要求的平等性原则。最终使司法过程既没得到程序上的公正，也没得到结果上的公正。
司法的过程是一个解释法律的过程，法律的界限决定了司法机关在解释法律时必须固守自己的疆界，将法律和政治程序隔离开来。（5）虽然说机械地解释法律、照搬法律的字面意义已不符合社会和法律的发展要求，但是法律的解释不能超越立法本身为法律确立的界限。暂缓起诉制度的目的虽然不违背我国刑法关于未成年人犯罪规定的原则，但在刑法和刑诉法将有关未成年人犯罪的特殊规定集中于量刑方面时，暂缓起诉制度却将其移到定罪方面，因为暂缓起诉制度的结果之一就是使按法律规定应追究刑事责任的犯罪嫌疑人而在未经审判的情况下不追究刑事责任。这不仅越出了有关刑事法律规定的界限，而且违背刑事立法的总目的，因为它在法律没有规定的情况下扩大了检察机关的起诉裁量权。修改后的刑诉法废除了免予起诉制度的目是为了贯彻罪行法定原则，缩小检察机关的起诉裁量权，而暂缓起诉制度从某种意义上说是免予起诉制度的恢复。武汉市江岸区人民检察院起诉科科长在接受采访时说虽然暂能动起诉制度现在法律没有规定，但符合《刑法》、《刑诉法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民检察院的有关精神，（6）问题是保护青少年只是刑事立法目的的一个方面，不仅不能与刑事立法的总原则相悖，而且在没有解释精神的内容为何的前提下以精神来适用法律，则增加了法律适用的任意性，使司法不仅超越了法律的界限，而且超过了自己的疆界。

三
在我国，司法机关包括法院和检察院，虽然立法权属于人大，但最高人民法院和最高人民检察院的司法解释也属于法律的范围，并且在各自的系统往往比法律发挥更大的作用。尽管如此，对于暂缓起诉制度，与之前的起源于浙江省的判前预测制度一样，都是由基层检察院提起，在之后的推行或试行中虽然得到肯定，但最高人民检察院并没有对此做出指导性规定，所造成的结果是各地所实行制度中的实际内容并不相同，从而可能使同样的案件在不同的地区可能会发生不同的结果。
暂缓起诉制度在基层首先提出与我国司法机关的管理体制有关。由于我国长期限以来行政和司法不分，对行政工作的创新要求也渗透到司法领域，但是法律的内容具有的稳定性，法律的程序具有固定性，创新不应是司法机关的任务。由于在现实生活中，基层确实面对有关方面对创新的压力，作为一种回应，便只能在维护公共利益，或者维护包括青少年在内的弱势群体利益的名义下越过法律的界限，从而实现所谓的创新。当此种价值取向被社会承认后，就在法律没有规定的情况上，为其自身的存在取得了正当性。从表面上看这是在法律的形式下进行，但其实质却是对法治的侵害，因为它损害的是法律的权威，最终也会对司法的独立性造成损害。
暂缓起诉制度所涉及的另外一个问题是在法律的界限内如何处理法律和社会公认价值的关系。现代社会中的法律已不仅仅是主权者的意志，法律在某些方面还是社会公认价值的体现。但由于法律具有稳定性，而社会公共价值却易随着社会改变而改变，如何协调两者之间的关系是法治面临的重要任务。对此问题的解决方法或是修改法律，或是通过判例来形成范例。对于暂缓起诉制度来说，它所涉及的不单单是社会公认价值的改变，因为保护青少年是一直是我国法律关注的内容，它所涉及的问题的核心是现有法律是否足以保护青少年的利益，或者说是否值得为保护青少年的利益而牺牲其它社会利益。暂缓起诉制度遇到反对并不是因为它的内容，也不是因为它的目的，因为即使我国现有法律规定不足以保护未成年人的利益，它解决问题的方式仍不符合法治的要求，在没有证据证明我国现有制度不足以保护未成年人的情况下，更应遵循法律所确定的界限，而这其中所涉及到的检察权的定位问题，则不是本文的讨论范围了。

注释：
（1） 有关暂缓执行的内容除另有说明外，资料来源于法律之星网站，在此对有关作者表示感谢。
（2） 樊崇义主编，《刑事诉讼法实施问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社，2001年版，第659页。
（3） 胡康生等编，《中华人民共和国刑法释义》，法律出版社，1997年版，第23页。
（4） [韩]李在龙，《中国传统法思想与现代法治主义的法哲学根基》，收录于张中秋编，《中国法律形象的另一面》，法律出版社，2002年版，第58页。
（5） 冯象，《正义的蒙眼布》，《读书》，2002年第7期。
（6） 《长江日报》，2000年12月15日。资料来源于大洋网
本文发表于2003年第三期