政治竞争：中国政治民主化的未来
段明学
列宁曾说过：“不应当抱住昨天的理论不放，因为这种理论和任何的理论一样，至多只能指出基本的、一般的东西，只能大体上概括实际生活中的复杂情况。” 马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内来对待。在新中国成立以来的很长一段时间内，我们忌谈“竞争”尤其是“政治竞争”，似乎一提政治竞争，就是向现政权挑战，向中国共产党的领导权挑战。应当说，这种倾向是十分危险的，它制约了政治理论界对政治体制改革的深入探索，造成我国政治体制改革的理论动力严重不足。在本部分里，笔者将在前文研究的基础上，进一步深入探讨政治竞争与中国民主政治建设的关系。笔者认为，政治竞争是社会主义民主政治的基本要素，我国政治民主化的方向应当是竞争的政治。
一、政治竞争与中国民主政治的关系
（一）没有政治竞争就不会有社会主义民主政治
政治竞争是社会主义民主政治的基本要素和题中应有之义。如同没有民主就没有社会主义一样，没有政治竞争，就不可能有社会主义民主政治。这是由于，社会主义民主的本质是人民当家作主，“人民自己当自己的家”。人民真正成为国家和社会的主人，完全掌握了自己的命运，政府只不过是人民的“公仆”。因此，人民有权自由选择来为他们服务的“公仆”，谁能够最好地体现人民的意志，最好地代表人民的利益，人民便选择谁。在这一点上，谁也不能自称他比其他人都更“优秀”，这事只能由人民来决定。这就要求那些自愿为人民服务者通过竞争取得“合法服务”的权力，根据人民的授权管理整个国家和社会。人民一旦对其服务不满意，有权随时撤换他们并重新选择自己满意的“公仆”。因此，任何执政者都不可以贪恋权位，他们必须尊重并接受人民的选择。阿兰·图雷纳指出：“所谓人民的政府是否民主，惟一的检验方式是通过自由选举，看看自由的公民面临真正的选择时如何反应；只有这样才能证明是否确如统治者所说，他们的政权是为人民服务的。”“有些政府口头上宣称一切为了人民，但并不尊重被统治人民的政治选择自由；这样的政府称不上民主。”
任何一个马克思主义者都不会否认，政治竞争思想是马克思主义宪政民主思想的一个极重要组成部分。1871年，巴黎公社在发表的《选举公告》中就明确提出过“实行选举或竞选”。1936年3月，斯大林在同美国报业巨头罗易·霍华德的谈话中自信地说：“你认为不会有竞选，可是竞选一定会有，而且我预料会很热烈”。“是的，竞选将是热烈的，它将围绕许多极其尖锐的问题（主要是实际的、对于人民有头等意义的问题）来进行。”“千万选民将用这个标准去衡量候选人，抛开不适当的候选人，把他们从候选人名单中取消，提出最优秀的人来充当候选人。”1946年，斯大林在莫斯科市斯大林选区选举前的选民大会上的演说中，进一步指出：“在竞选时，共产党并不是单独活动，它是和非党人士结成联盟进行选举的。”并认为竞选活动是“选民对作为执政党的我国共产党进行裁判的法庭。选举结果便是选民的判决。……共产党愿意接受选民的判决。” 当然，由于众所周知的原因，斯大林并没有切实地坚持政治竞争，而搞领导职务终身制，并指定马林科夫为接班人，从而犯了“对人民的专制主义的错误”（毛泽东、周恩来在1956年都指出斯大林犯了“对人民的专制主义的错误”） 。
毛泽东已经意识到斯大林违背人民意志指定接班人所造成的严重恶果，并说过，斯大林严重破坏社会主义法制，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生，但由于“受到一些不好制度的影响”， 他并没有采取切实有效的措施防止类似事件的发生，没有对政治竞争的合理性给予应有的重视，故无法避免重蹈斯大林的覆辙。他先后指定了刘少奇、林彪、华国锋为接班人，使新生的人民共和国带上了强烈的封建专制主义色彩。由此可见，离开政治竞争，社会主义民主政治就不可能真正建立起来。诚如一位学者所言，“如果没有合理的自由竞争，就根本不可能有社会主义。……如果没有合理的自由竞争，中华民族就永远别想摆脱封建专制的严重影响。”
（二）政治竞争是市场经济发展的必然要求
抛开中国民主政治的社会主义性质不说，现阶段中国从计划经济向市场经济的转轨也迫切要求建立竞争的政治体制。众所周知，新中国成立后，为适应国家政治整合和推进式现代化赶超战略的需要，中国建立了高度集权的计划经济体制，与此同时，建立了高度集权的政治体制。这种高度集权的政治经济体制具有强烈的封闭性、保守性和落后性特征，因为它从根本上排斥了竞争的作用。这突出地表现在：（1）国家控制了全部经济资源的配置；（2）国家（实为政府、执政党）控制了全部政治资源的配置；（3）国家的权力渗入到社会的每一个角落，社会淹没在国家之中，出现所谓的“全能主义国家”。不可否认，这种集权式的体制在建国初期显然起到了它应有的作用，但它的弊端也是显而易见的。如果每一种体制都具有克服危机、维持稳定和促进发展（特别是促进经济发展）这三种功能的话，那么，毫无疑问，这种体制把克服危机作为主要功能赋予了自己。正如一本论著所说，它“比较适应于阶级斗争，而不大适应组织社会主义经济和文化建设，比较适应自然经济和产品经济的发展需要，而不适应社会主义商品经济的内在经济要求，习惯于用高度集中的行政管理形式管理国家事务，而不习惯于用民主的形式和方法管理国家事务。”
随着计划经济向市场经济体制的转轨，中国整个社会发生了深刻的变迁。市场经济使社会向多元方向分化，阶级、阶层、集团、中央、地方、政府、公民等不同主体之间的经济利益，政治利益和意识形态出现了史无前例的大分化。为了保护自身的利益和维护主体的独立性，各种社会主体纷纷要求参与政治，力图控制政治体系的政治过程，分享政治权力，这样就形成了计划时代所不可能存在的种种政治主体和政治多元。政治多元的客观现实，给传统政治体制提出了巨大的挑战。如果政治体制不能同化或吸收这些新兴的社会势力，那么它就会面临被摧毁的前景。亨廷顿认为，“一个政治体制还应当能够成功地同化现代化所造就的获得了新的社会意识的各种社会势力。当这些新生的社会集团要求参与政治体制之时，政治体制或是以各种与现存制度继续存在相和谐的方式提供参与手段，或是将这些集团排斥在政治体制之外，从而导致公开的或隐蔽的内乱和叛离。” 我国原有政治体制不能适应市场经济发展的需要，主要就表现在它不能成功地吸收新的社会势力参与到政治体系中来。例如，近年来关于私营企业主能否入党的争论就反映了这一问题。
由此可见，改革政治体制，已成为中国市场经济发展的最迫切要求。早在1986年，邓小平就鲜明地指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”。“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。 政治体制改革是一场全新的革命，必须以革命的态度和革命的举措来对待，如果采取改良主义的态度，企图只是对原有政治体制作某些修补而消除其弊端，这实际上等于取消政治体制改革。政治体制改革应当有利于充分吸收经济改革中释放出来的新兴力量参与到政权中来，最大限度地扩大民主。因此，改革的方向应当是建立竞争的充满生机和活力的政治体制以到取代原有的封闭、落后政治体制。
（三）中国国情决定了现阶段不应实行两党竞争或多党竞争，应当在坚持中国共产党的领导下，实行适度的政治竞争
中国民主发展的方向是竞争式民主政治，但不应盲目照搬西方两党或多党竞争的民主模式。邓小平指出：“照抄照搬别国的经验、别国模式，从来不能得到成功。” 中国的国情决定了现阶段中国必须坚持共产党的领导，不应实行政党之间的竞争。
中国是一个专制主义传统根源蒂固的国家，在中国几千年的奴隶和封建社会历史中，从来没有出现过像西方奴隶社会的雅典民主、中世纪城市共和国那样的民主政体。中国的特殊的经济结构和生产方式，使得民主制的国家形式始终没有在中国产生出来。有的，只是专制权力的异常强大和社会自主力量的软弱。与这种专制权力相一致，以儒家为主流的传统政治文化带有强烈的抗拒民主倾向。 亨廷顿甚至认为，儒教和受儒教影响的社会一直不适合民主，“古典的中国儒教和受儒教及其在韩国、新加坡和台湾（地区）的流派以及受到冲淡的日本都强调团体、团队胜于强调个人，强调权威胜于强调自由，强调责任胜于强调权利。儒家社会缺少抗衡国家之权利的传统，而且就个人权利存在程度而言，个人的权利是由国家创造的。对和谐与协作的强调胜过对分歧与竞争的强调。对秩序的维持和对等级的尊敬是核心价值。思想团体和政党的冲突被看作是危险和不合法的，更重要的是，儒家把社会融化在国家之中，没有为自治的社会机构提供合法性来自全国层次上抗衡国家的力量。 ”这种专制主义传统影响了中国民主政治的发育，历史地造成中国民主政治的某种“先天不足”，即某种不成熟、不完善状况。在这种情况下，实行西方式的两党竞争或多党竞争，必然会造成党派纷争、秩序混乱、政局动荡、国家分裂的局面。
中国是一个欠发达国家，面临着发展经济和建设民主政治的双重任务。对于一个发展中的国家而言，发展经济和建设民主并非可以同时并举。因为经济发展与民主政治之间存在一定的逻辑矛盾。“经济发展要求的是集权化和稳定性，而民主政治要求的则是分权化和政治变动的制度化。” 落后就要挨打的历史教训使中国政府作出了优先发展经济的权威主义发展战略模式。没有经济的发展，民主政治就不可能建立起来，即使建立起来了，也不会得到巩固，从这个意义上说，中国选择优先发展经济的战略无疑是十分正确的。对于发展中国家而言，只有建立了强大的政府，才能够推动经济社会的现代化，舍此无他路可走。战后东亚国家和地区如日本、韩国、新加坡、中国台湾现代化的成功经验充分证明了这一点。亨廷顿认为，对许多处于现代化之中的国家来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。” 这个观点是极为深刻的。而邓小平在20世纪80年代反复提出的“坚持四项基本原则”、“有领导、有秩序地进行社会主义建设”、“中央要有权威”、“中国的问题，压倒一切的是稳定”等与亨廷顿的观点无疑具有异曲同工之处。只有坚持中国共产党的领导，才能有效地动员各种有限的社会资源，促进中国的大发展；只有坚持党的领导，才可以有效地整合国内各种利益集团的不同利益要求，保持政治的稳定。离开了党的领导，中国将一事无成。所以，中国现阶段必须坚持党的领导，而不应实行两党政治或多党政治。
当然，坚持党的领导，并不意味着长期实行党禁、排斥政治竞争。在坚持党的领导前提下实行适度的政治竞争不仅是市场经济发展的要求，而且对于中国社会主义民主政治的发展具有十分重要的意义。问题不在于要不要实行政治竞争，而在于如何实行共产党领导下的政治竞争。美国学者迈克尔·奥格森格认为，“如果能找到一条既能和平过渡到公开、有竞争力的政体，同时又保持中国共产党的领导地位的安全之路，一些领导人可能会选择这么一条道路”。 这个观点颇有见地，但他又认为，“事实上无此路可走”，未免有些武断。笔者认为，共产党并不是民主政治的反对派，因此，在共产党的领导下逐步建立有中国特色的政治竞争机制，是完全可能的。
二、实行政治竞争，促进中国政治民主化的思考
（一）改革党管干部制度，实行党内竞争
我国的社会主义民主是共产党领导下的民主，这一点决定了社会主义民主建设的一个基本前提是发展和完善党内民主。诚然，党内民主和国家生活、社会生活中的民主在对象、范围和形式上都有所不同，但是在社会主义条件下，特别是在社会主义初级阶段，党内民主的状况对民主政治建设的影响极大。如果党内民主都搞不好，我们就没有资格谈社会主义民主、人民民主，更不可能建设好社会主义民主。相反，党内民主搞好了，就会对中国民主建设起到巨大的推动作用。正因为如此，党的十三大报告指出：以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行，易于见效的途径。而发展和完善党内民主的关键是改革传统的党管干部制度，实行党内竞争、民主选举制度。
1.从“跑官要官的理论”看现行党管干部制度存在的主要问题
1998年7月2日《杂文报》上刊登了李兆中同志的一篇文章《跑官要官的理论》，兹摘录如下：
日前，几位老兄讲起自己对跑官要官的感慨，颇有一番道理，不免录下来供大家品头论足。
甲：我认为自己确实有一定的才能，一时还没有被领导赏识，没有被大多数人发现，但我觉得本事再大，能力再强，如果不跑，领导不知道，上级不认识，怎么会被提拔使用？我善于钻研，勤于思考问题，自我感觉底气足，拿得起放得下。我这是在推销自己，是实现自己价值的有效途径和必要步骤，我认为自己跑官要官，是想大展宏图，要的是施展才华的舞台。
乙：我这个人工作能力强，群众威信高，上级领导准备提拔任某种职务。我就是不跑不要，也是没有什么大问题的，可现在大家都在跑，自己不跑领导会认为清高、目中无人。另外担心自己不跑，官位会落到跑得紧的人头上的。于是我也加入了跑官要官的行列。我跑官要官，目的是得官的保险系数更大些。
丙：我是非常讨厌那些跑官要官的人，但我亲眼看到，像购物排队一样，本来官位轮也该轮到自己了，可一些远远不如自己，而且和从事的专业不沾边的，却占去了官位。我心理不平衡，眼看着跑官要官者得官，不跑不要者靠边站，于是我也违心地加入跑官要官的行列，很不情愿的，带着满腔怨气和牢骚，硬着头皮拉关系，红着脸面去送礼。我跑官要官，要的是平等竞争的机会。
丁：不怕别人笑话，我这个人属于大家说的平庸之辈，可现在当官不须经过什么考试，不须像著书立说者“板凳要坐十年冷”，也不须担心实业家那样的风险，只要多琢磨些人，只要善跑、挖空心思去跑就能得官。一旦得官，好处很多，一人当官鸡犬升天。实事求是地说，我跑官要官，看准的是特权和享受。
我们之所以不厌其烦地把这篇杂文全部引证下来，乃是因为它集中地暴露了我国现行党管干部制度存在的严重问题。跑官要官并没有什么不对，关键在于跑的方向，是朝个别掌握权力的领导哪儿跑，还是朝群众、朝人民哪儿跑；现在的问题是，只有向领导推销自己，才有望得官，向群众推销自己等于浪费精力。所以，向领导“跑官要官”就成为具有中国特色的一种政治现象。严格说来，它也是一种政治竞争行为，但却是一种不正当的政治竞争行为。不管“跑官要官”的动机如何，目的怎样，都没有什么实际意义，目的高尚也罢，低劣也罢，都是一种托辞，都只不过是为自己的“跑官要官”寻找一种正当的理由而己，也就是作者所说的“理论”。“跑官要官”严重地违反了我国正式的领导干部产生程序，堵塞了正常升官的渠道，导致买官卖官，唯人唯钱，拉帮结派等连锁不良反应，严重地败坏了党风、政风。而“跑官要官”的存在，又与现行党管干部制度有着必然的联系。长期以来，在党政干部的选拔方面，我国实行的是委任制，这是一种明显带有封建特征的干部选拔制度。十月革命前后，列宁从当时俄国的具体历史条件出发，认为必须在一定历史时期，一定条件下实行自上而下的干部委任制，以适应极其紧张的革命战争的需要。国内战争结束后，苏维埃俄国进入和平时期，俄共（布）十大决议就指出，在新的历史时期应“排斥一切委任的制度”，“从上到下的一切机关都实行普遍选举制、报告制和监督制。” 但由于众所周知的原因，苏联并没有废除委任制，反而使其得到强化。委任制也被其他社会主义国家（包括中国）广泛采用，并视为“党管干部”的重要体现。《中国共产党章程》第2章第13条明确规定：“在党的地方各级、代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人。”这条规定使委任制合法化。必须指出，这种干部选拔制度存在着严重的弊端：第一，它是一种自上而下的单向行为，实行的是由少数人（甚至个别人）在少数人中间选少数人，党员、群众的意见和呼声容易被忽视、党内民主、社会主义民主的优越性因之难以体现出来；第二，在这种制度下，人才选拔的质量很大程度上取决于选拔者的个人素质，主观好恶，在“贤”与“能”的标准上随意性太大，导致要么选错人，即把那些政治上不合格、能力平庸而又擅长于投机钻营之徒选上来；要么是埋没人才，使有真才实学的人能力无法发挥。因此，这种传统的“伯乐相马”式的方式不适应现代社会发展的要求。第三，由于各级领导干部是由上级委任而不是由人民群众选举产生，这就从制度上决定了各级党政干部必须对上级负责，导致他们眼睛向上而不向下，容易脱离人民群众。尤为突出的是，它容易为腐败分子提供可乘之机（如前所说的“跑官要官，买官卖官”），如不及时改革，最终导致亡党亡国的危险。
早在20世纪七、八十年代，邓小平就已经认识到这种在“党管干部制度”掩盖下的“少数人选人，在少数人中选人”的用人制度的严重缺陷，他十分坦率地承认，与资本主义相比，干部选拔制度是落后的。“现行的组织制度和为数不少的干部的思想落后，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”他强烈呼吁“要勇于改革不合时宜的组织制度和人事制度。” 在他的呼吁下，我国加快了党管干部制度的改革，并取得了积极的社会效果。但是改革很不彻底，无法从源头上解决“跑官要官”的问题，难以适应改革开放和现代化建设的要求。
2.改革党管干部制度的关键是实行公开竞争，民主选举
要解决上述问题，最根本的是要深化党管干部的改革，对党政主要干部，要逐级废除委任制，而代之以公开竞争，民主选举的制度；要逐步废除领导干部身份的终身制，打破“官民界限”，实行从社会中来到社会中去。惟有如此，才能真正达到江泽民总书记在建党80周年大会上的讲话中所提出的“通过发展党内民主、积极推动人民民主的发展”的要求。
必须承认，长期以来实行的“少数人选人，在少数人中选人”的用人制度是不相信党员，不相信人民群众的表现。共产党是代表人民的，共产党应当相信人民，充分尊重并保障人民的选择权利。“走群众路线”应当体现在行动上，而不是体现在口号上。因此，必须逐步废除委任制，或者严格限制委任制的适用，从根本上改变“少数人在少数人中选人”及其所产生的弊端。毫无疑问，实行公开竞争，民主选举制度是取消“少数人”特权的有效途径。不仅如此，它还可以理顺各级领导干部“对上负责”和“对下负责”的关系。人民群众是领导干部政治权威的惟一合法来源，只要人民群众满意的，即使“上级”不满意，也不可随便调动，罢免或者辞职；相反，只要人民群众不满意的，即使“上级”挺“满意”，也必须下课，调走也不行。
当前，有不少领导干部对在党和国家机关及其部门实行严格的选举制不理解，心存疑虑。有的领导干部认为，这样一来，党委就不能根据“需要”很便当地指派党政干部了，工作也就不好开展了。乍一听，很有道理，其实这是一种偏见和托辞。党的各级组织靠什么来树立威信，得到群众的拥护和开展工作呢？从根本上说，靠的是正确的贯彻执行党的路线、方针和政策，靠的是全心全意为人民服务的宗旨，靠的是决策时的民主化、科学化，靠的是勤奋工作、廉洁奉公和以身作则。如果仅仅靠掌握干部的任用权力来维系工作的开展，那不仅是可悲的，而且是靠不住的。 还有人将党内选举制与党管干部制度对立起来，认为实行党内选举制，就无法贯彻党管干部的原则，这也是一种偏见。党管干部原则，主要是指各级党委必须按照党的干部工作路线、方针和政策，实现党对干部工作的领导，不能简单地理解为党直接管理、任用各级党政干部。否则，不仅不能够加强党的领导，反而会削弱党的领导。
要实行党内竞争、民主选举制度，就必须废除领导干部身份终身制。能官能民，是现代民主政治的基本特征。在西方国家，各级国家机关的主要官员都是经过选举轮换的，或由当选的机构长官，首长任命的，一到任期，如果没有重新当选，或者不能再次竞选，都得走人。要么回到原来的岗位重操旧业，要么另谋职业，绝对不能挪个位置继续做官，更不能不做官了继续由纳税人供养。 譬如基辛格做了两任总统的安全事务助理和国务卿之后，政府里没有他的位置了，便自然地回到了原来教书的大学重操旧业。戈尔做了八年副总统后竞选总统失败，只好另谋职业，到哥伦比亚大学教书。而在我国，长期以来形成了一个不成文的制度，一个人一旦为官，便终身为官，从政府干到党委，再干到人大政协，即使在所有位置上的任期都干满了，也要赖着不走，继续享受“官”的待遇，继续吃皇粮。应当说，这是一种典型的封建官本位作风，它是造成我国“老人治国”的一个重要原因。早在1956年，刘少奇就指出，资产阶级革命初期所采用的一些民主比我们现在的一些民主办法甚至更进步一些，我们比那个时候不是更进步了，而是更退步了。他说，美国开国领袖华盛顿也算劳苦功高吧！但是他做了八年总统之后，退为平民。照这样的办法，我们是不是可以参考一下，也可以退为平民吧。毛泽东在1956年主动提出不当国家主席，也有退为平民的考虑。1957年4月，毛泽东对民主党派负责人和无党派民主人士谈话，表示到二届人大一定辞去国家主席，他说：瑞士有七人委员会，总统是轮流当的，我们几年轮一次总可以，逐步采取脱身政策。同年他在莫斯科会见苏联哲学家尤金和米丁时说：“我不想当什么主席了，我倒愿意到大学去教书，当个教授。” 尽管由于历史原因，毛泽东没有实现到大学当教授的愿望，刘少奇也没有退为平民，但他们的思想却是极为深刻的。共产党的干部不仅要能上能下，而且要能官能民，绝不能搞一次为官，终身为官。因此，必须加强制度建设，从体制上杜绝领导干部职务和身份的终身制。解决了这个问题，党内民主就会大大地前进一步。
还需指出的是，政治竞争包含政策的表达。任何政党都不是铁板一块，允许党员持不同的意见正是党内民主的重要体现。在坚持党的基本路线、方针、政策的前提下，应当允许候选人有机会进行政策意向的表达。党内选举的重心应当由“人”逐渐转向“政策”。在向更广泛的民主选举过渡的过程中，可先由共产党推出政见相同的数名候选人参选，然后逐步过渡到政见有差异的候选人参选。只有这样，党内民主竞争才不致流入形式，人民民主也才能真正得到发展。
（二）建立健全人大代表竞选制度
1.建立和健全人大代表竞选制度的意义
在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民意志的表达机关，是人民行使国家权力的机关。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民当家作主、参政议政的主要渠道。从法理上说，人民代表大会拥有至上的权力和最高的权威，其他国家机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。然而，令人费解的是，我国人民代表大会自建立以来，就从未树立起最高的权威，在国家政治生活中的作用也极为有限，曾被人们戏谑为“橡皮图章”，“表决机器”。当然，人大成为“橡皮图章”的原因是极为复杂的，其中人大代表自身素质不能不说是一个重要的因素。人大代表自身素质直接影响到人大权力的行使和职能的履行。“如果说把人民代表大会制比作高楼、大海，那么，人民代表就是基石和细流。高楼之所以高，全赖乎基石；大海之所以大，全赖乎细流，因此，人民代表大会制之好坏和胜任与否，全赖乎代表素质。” 就形式要件而言，人大代表相当于国外议会的议员。在许多国家，宪法选举法都规定不分种族、民族、出生、性别、语言、教育程度、社会地位等，只要达到法定年龄、符合法定条件者，均可竞选议员。但实际上，议员的产生要遵循优胜劣汰的原则，只有在竞选中获胜的候选人，才能担任议员。因此，国外议员大多能够胜任立法、理财、监督的职责。而在我国，长期以来，人大代表被视为“荣誉称号”，“二线工作者”。在实践中，不问参政能力如何，凡劳动模范、生产能手、体育明星、著名演员很容易当选为人大代表。一些即将离、退休的干部也容易被安排进人大常委会之中。人们很普遍地发现，不少来自基层的代表只知道“光荣”，“激动”、“感谢党组织的信任”、“认真领会政府工作报告”，很少意识到作为人大代表应负有的职责。关于人大代表素质状况，兹举几例：
例一，关于人大代表赵趁妮：“她没有文化，而许多她必须出席的社会活动，没有文化，简直如同瞎子。每次大会上的报告，她有许多弄不明白的地方。发给的文件，她那份总是崭新的，无论哪一份，在她眼里都是密密麻麻的一片，没有什么两样。……她属于代表中的另一个层次，一个知名度极高文化却极低，威信高能力低的代表。作为一个层次，绝非她一个人。”
例二，关于人大代表杨锡兰：“当选人大代表，开十八天会，当十八天观众，可以休息一下。”“……大家选你，意味着荣誉，还是责任？”“主要是荣誉。算给我的一种奖赏吧。”
例三，关于投赞成票的心态。一位身体很胖的代表说：“我和他们一样，对人选中许多人不了解，但相信中央和上届人大的提名……我投的应该说是信任票。”另一位代表回答说：“我为什么投赞成票？说句真话，我也不清楚为何投赞成票，反正我觉得不管投什么票，候选人必将当选，这是走走形式，谁都弄得。我这一票根本不起作用”。再一位代表说：“我为什么投赞成票？因为我是共产党员，要不我也投反对票。”
由此可见，我国人大代表的能力和素质与法律要求还存在相当的距离，之所以如此，不能不说与长期以来把人大当成“二线机构”，忽视它的作用有关。要改变这种状况，就必须实行人大代表竞选制度，人大的权威正是来自于竞选。只有实行竞选制度，才能转变代表的观念，变“要我当代表”为“我要当代表”；只有实行竞选制度，才能提高代表的参政、议政能力，作一个合格的代表；只有实行竞选制度，才能密切代表与选代的联系，切实反映选民的愿望，努力为选民服务。总之，只有实行竞选制度，人大的职权才能真正得到落实，从而变“橡皮图章”为“钢硬图章”，发挥在民主政治的应有作用。
2.建立健全人大代表竞选制度中的几个问题
根据我国的实际情况，我们认为建立健全人大代表竞选制度，应当注意以下几个相关问题：
（1）全面推行专职代表制。专职代表制为国外代议制国家广泛采用。由于社会、经济的快速发展，议会（国会）的职能趋向复杂和专业化，为了保证议员的工作时间以及解决议员在政府机构中担任公职而造成的政治机构内部的矛盾，国外几乎都用宪法和专门的法律规定：议员或代表在当选期间不得担任其他公职，甚至企业的职务。目前，我国除了人大常委会组成人员以及其下属的人大各专门委员会含有一定的专职的性质外，占代表总额大多数的人大代表采用兼职的形式。相当一部分人大代表来自生产、工作第一线，其中多数是在各行各业中取得成绩的突出人物，他们更多感到的是荣誉，而对参政议政缺乏足够的热情。“据北京市某区调查数字表明，多数人大代表的政治参与动机不强，有近一半代表当选前并不想当代表，48％更喜欢自己的本职工作，还有一半代表不想当更高层次的代表。” 同时，由于人大会议时间较短，有的代表还未对法律案或决议案中的概念搞清楚就要投票表决，有的代表由于准备不备，在会议讨论中只能“空对空”，谈不出实际问题。如此种种，造成人大决策质量不高，选举走过场，流于形式的问题。
因此，必须全面推行专职代表制，使人大代表成为一种固定的职业和谋生的手段，其任期内的惟一身份就是代表选民行使权力。由于人大代表没有了“本职”工作，他们就可全力投入到参政议政的工作中去，从而提高他们的参政议政能力，实现由“先进模范”型向“政治科学”型转变。同时，能否成为代表，将直接关系到自己将来的政治前途和命运，因而人们将会全力投入到选举中去，努力争取选民的支持。这样，人大代表选举制度就不会再是“走走形式”，而真正的成为选民行使权力、监督代表的手段。
（2）改革人大代表候选人提名办法。我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法第7章第29条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”任何一个达到法定年龄，符合法定条件、立志成为议员的公民，如果没有选民或代表的推荐，那就不可能成为候选人，成为代表。而实际的推荐结果，“考虑代表之先进性有之，考虑代表之模范者有之，考虑照顾将离退而未离退予以安排者有之，考虑工作方便由行政领导兼职者有之。” 如此，人大焉不成为橡皮图章？因此，必须改革现有代表候选人提名办法，建议实行初步代表候选人自愿申报登记制，通过选民预选确定正式代表候选人。初步代表候选人和正式代表候选人均有权根据法律在规定的时间内进行各种形式的合法竞选活动。
(3)明确规定当选代表的资格条件。做人民代表是光荣的，但必须明确，人大代表绝不是一种荣誉称号，也绝不是政治待遇，而是一项崇高的政治职务。做一个合格的人大代表，必须具备如下条件：其一、代表性。人大代表来自于选民，必须对选民负责。其二、参政议政的能力。人大代表必须具备较高的文化水平和一定的专业知识，具有健壮的体魄和社会活动能力。作为人民代表为的是要代表人民，表达意见，阐明志向，以决定国家之大针方针，解决国家的重大问题，如果不具备参政议政能力，他（她）又怎么能够胜任其职责呢？其三、参政议政的品质。人大代表必须具有坚定的人民立场，全心全意为人民服务，勤勤恳恳当人民公仆的思想和强烈的责任感及神圣使命感。关于当选人大代表的资格条件，我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限都有选举权和被选举权。”《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》在此基础上，又进一步提出了要求。总的来看，目前关于当选人大代表条件方面的法律规定还不够明确具体。建议修改上述两法，对当选人大代表的资格条件作出明确具体的规定。
包头市水资源管理条例(2003年修正)
内蒙古自治区包头市人大常委会
包头市水资源管理条例（修订）
(１９９５年７月２８日包头市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过１９９
５年１１月１７日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准２００３
年２月２８日包头市第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议修订２００３年５月
２７日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第三次会议批准修订）
第一章 总则
第一条 为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利
用， 适应国民经济和社会发展的需要，根据《中华人民共和国水法》及有关法律、法规，结
合本 市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，应当遵
守本 条例。
本条例所称水资源，是指地表水和地下水。
第三条 开发、利用、节约、保护水资源和防治水害应当全面规划、统筹兼顾、标本兼
治， 优先开发利用地表水，合理开发利用地下水，坚持开源与节流相结合、节流优先和污水
处理 再利用的原则。
第四条 各级人民政府应当鼓励支持节约用水的新技术、新工艺、新设备、新材料的研
究、 开发、推广和应用，建设节水型城市。
各级人民政府应当采取有效措施保护水资源，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水
土流 失和水体污染，改善生态环境。
第五条 市人民政府水行政主管部门(以下简称市水行政主管部门)负责本市水资源的 统
一管理和监督工作，并对青山区、昆都仑区、东河区、九原区城市规划区部分和白云鄂博 矿
区的水资源依照有关法律、法规实施直接管理。
土默特右旗、石拐区、固阳县、达尔罕茂明安联合旗人民政府水行政主管部门，负责本
行政 区域内水资源统一管理和监督工作。
九原区人民政府水行政主管部门，负责本行政区域内城市规划区范围外的水资源统一管
理和 监督工作。
发展计划、经贸、规划、国土资源、建设、环保、卫生等部门在各自职责范围内，负责
水资 源开发、利用、节约和保护的有关工作。
第二章 水资源规划与开发利用
第六条 开发、利用、节约、保护水资源和防治水害应当根据当地社会发展需要和水资
源现 状，按照流域和区域进行统一规划。
市水行政主管部门会同市有关部门和旗县级人民政府依据国家和自治区有关规划编制本
市行 政区域和跨旗县河流水资源的综合规划，报市人民政府批准；旗县级人民政府水行政主
管部 门会同同级有关部门依据上级有关规划编制本行政区域水资源的综合规划，报本级人民
政府 批准。水资源专业规划由旗县级以上人民政府职能部门编制，征求同级有关部门意见
后，报 本级人民政府批准。专业规划应当符合综合规划，旗、县(区)水资源规划应当符合
市 水资源规划。
综合规划与专业规划经旗县级以上人民政府批准后，纳入本级国民经济和社会发展总体
规划 。
第七条 旗县级以上人民政府在编制国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、重大
建设 项目计划时，应当进行科学论证，要与当地水资源条件和防洪、防地质灾害要求相适
应。旗 县级以上人民政府及其有关部门应当加强水文、水资源信息系统建设和对水资源的动
态监测 。
第八条 取用地下水应当因地制宜，优先开采浅层水，从严控制深层水。土默特右旗应
当加 强盐碱化和渍害的防治，控制和降低地下水位；固阳县、达尔罕茂明安联合旗开发利用
地下 水，应当充分考虑生态环境用水的需要。
第九条 旗县级以上人民政府应当鼓励企事业单位、集体经济组织和个人按照水资源综
合利 用规划兴建水利设施，开发利用水资源。缺水地区鼓励无偿开发利用雨水及洪水。
修建水库、水塘及钻凿取水井应当按照国家规定的管理权限经水行政主管部门批准。建
成后 的水库和水塘有效取水量、取水井抽水量应当纳入当地水行政主管部门的水量调配计
划。
第十条 任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权
益。
第十一条 取水实行许可制度。
直接从黄河、水库或者地下取水的单位和个人，应当申请领取《取水许可证》，并依照
《取 水许可证》确定的取水方式、地点、水量等进行取水。
用人力、畜力为家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用取水的，不需要申请取水许可。
农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，不需要申请取水
许可 。
第十二条 下列申请领取《取水许可证》的，应当进行水资源论证。
（一）新建、扩建、改建的工业、环卫、绿化、消防、市政或者城市生活等建设项目；
（二）农业灌溉项目面积在５００亩以上的。
水资源论证报告由具备资质的单位编制。
第十三条 下列取水，应当由市水行政主管部门审批。
(一)在本市磴口永富村以西，哈德门沟以东，黄河以北，大青山、乌拉山以南城市规 划
区范围内取水的；
(二)在本市城市规划区范围外年取地下水１００万立方米以上３００万立方米以下的 ；
(三)在白云鄂博矿区内取水的；
(四)在国家和自治区审批范围以外取用黄河水的。
第十四条 新建、改建、扩建的建设项目，需取水或者扩大取水量的，建设单位应当在
建设 项目立项前提出取水许可预申请，水行政主管部门在接到预申请１５日内做出批准或者
不批 准的决定。
批准的取水许可预申请有效期为一年。
第十五条 建设项目批准后，建设单位应当持设计书等有关批准文件向水行政主管部门
提出 取水许可申请。申请人提出取水许可申请，应当提交下列文件：
(一)经批准的取水许可预申请书和取水许可申请书；
(二)建设项目的设计书、水资源论证报告、土地使用证明；
(三)取水许可申请标的与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或者其它文件。
第十六条 有下列情形之一的，水行政主管部门在接到取水许可申请之日起５日内，通
知申 请人补正。
(一)申请书内容不明确的；
(二)提交的文件不完备的；
(三)与取水许可预申请不符的；
(四)需要补充的其他材料。
申请人在接到补正通知之日起３０日内补正；逾期不补正的，取水许可申请无效。
第十七条 水行政主管部门应当在接到取水许可申请之日起１５日内作出决定。
第十八条 从黄河、水库取水的取水工程必须在水行政主管部门对其取水的方式、地
点、水 量等审查批准后，申请人方可开工建设；取水工程竣工验收后，经水行政主管部门核
发《取 水许可证》后，方可取水。
第十九条 申请取用地下水的，经水行政主管部门批准后方可凿井；凿井施工作业由具
有资 质的施工单位承担；成井竣工验收后，申请人应当提交下列资料，经水行政主管部门审
查， 并核发《取水许可证》后，方可取水。
(一)成井位置平面布置图；
(二)成井柱状图和水文地质剖面图；
(三)抽水试验报告和水质化验报告；
(四)取水设备性能和计量装置情况；
(五)其它有关资料。
第二十条 水资源实行有偿使用制度。
直接从地下或者黄河、水库取水的单位和个人，由水行政主管部门或者授权的监督管理
机构 ，按照规定征收水资源费。
水资源费不得减免。所征收水资源费一律上缴同级财政，纳入预算管理，用于水资源的
开发 利用、调查评价、管理、节水技术示范推广、节水技术改造、水政监察建设等项开支，
不得 挪作他用。
第三章 水资源保护
第二十一条 旗县级以上人民政府水行政主管部门会同环保、国土资源、建设、发展计
划、 经贸、农业、畜牧业、林业等有关行政主管部门拟订本地区水功能区划，经同级人民政
府批 准并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。
第二十二条 市水行政主管部门应当建立健全水量、水质监测站网，对黄河、水库等城
乡供 水水源地及企业自备水源井实施定期监测，发现有害污染物排放总量超过控制指标或者
水质 出现明显恶化的，应当及时向市人民政府报告，并向环境保护行政主管部门通报。市人
民政 府接到报告后，应当组织有关部门及时进行治理。
第二十三条 旗县级以上人民政府对水工程应当实施保护，并划定管理和保护范围。在
水工 程管理和保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的各类活动。
在划定的地下水保护区和生活饮用水水源保护区内，严禁设置排污口和堆置填埋工业废
渣、 城市垃圾以及其他有妨碍取水、影响水质的各种活动，防止水源枯竭和水体污染，保证
城乡 居民饮用水安全。
在河道新建或者扩大排污口，需经市水行政主管部门批准。经排污口向河道排放的污
水，应 当达到国家规定的排放标准，并符合水体纳污能力的要求。
第二十四条 在已划定的地下水禁止开采区内，禁止开采地下水，已有的地下水源井应
当逐 步封停，并收回取水许可证。下列地区控制开采地下水：
(一)已划定的地下水控制开采区内；
(二)公共供水管网覆盖范围内公共供水能力能够满足生产、生活和其他用水需要的。
在控制开采区内，一般不得批准新建自备水源井。
第二十五条 严禁凿制混采井。已有的混采井应当在水行政主管部门的监督下限期治理
或者 回填，治理或者回填费用由产权单位或者个人负担。
在上层含水层污染的地区打井，上层止水措施必须保证质量。
报废、废弃的水源井应当按规定由产权单位或者个人进行回填。未按规定回填的，由水
行政 主管部门代为回填，费用由产权单位或者个人负担。
第二十六条 新建、改建或者扩建的工程建设项目，施工需要降低水位排水的，建设单
位应 当到水行政主管部门登记，按规定缴纳水资源费。
第四章 计划用水和节约用水
第二十七条 用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。
发展计划主管部门会同同级水行政主管部门按照法律的有关规定和内蒙古自治区人民政
府公 布的行业用水定额制定年度用水计划，由水行政主管部门向用水单位下达。计划需调整
的， 用水单位应当向水行政主管部门提出申请，按管理权限经水行政主管部门批准后执行。
因流域调水和自然灾害等原因使水源不能满足本地区正常用水的，发展计划主管部门会
同同 级水行政主管部门及时调整用水计划。
第二十八条 用水应当计量，并按照批准的用水计划用水，超计划或者无计划用水的，
实行 超定额累进加价制度。超定额累进加价的具体标准按照自治区人民政府或者其物价行政
主管 部门的规定执行。
第二十九条 取得《取水许可证》的单位和个人，应当在规定的期限内向水行政主管部
门提 交下年度用水计划。
第三十条 旗县级以上人民政府水行政主管部门应当根据本地区水中长期供求规划和本
地区 的实际情况，会同有关部门编制节约用水综合规划和行业节水规划，经本级人民政府批
准后 实施。
根据编制的节约用水综合规划，制定节水总体目标和年度节水计划，经本级人民政府批
准后 实施，并报上一级水行政主管部门备案。
第三十一条 新建、扩建、改建的建设项目，应当制定节水措施方案，配套建设节水设
施。 节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。
列入本地区计划的农业灌溉建设项目依照前款规定执行。其他农业蓄水、输水工程，也
应当 采取必要的防渗、防漏等措施。
第三十二条 旗县级以上人民政府应当推广农业、生态节水灌溉方式和推行节水技术，
提高 农业、生态建设灌溉用水效率。
第三十三条 工业用水应当积极推行先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，实行
一水 多用，提高水的重复利用率。禁止生产、销售或者在生产中使用国家明令淘汰的、落后
的、 耗水量高的工艺设备和产品。
工业用水单位应当根据国家技术标准定期对用水情况进行水平衡测试。
第三十四条 旗县级以上人民政府应当积极推广节水型生活用水器具，降低城市供水管
网漏 失率，提高生活用水效率。
第三十五条 旗县级以上人民政府应当加强城市污水集中处理，鼓励在城市绿化和其他
非生 活饮用水中使用中水，提高污水再生利用率。
排放污水必须按照水污染防治法律、法规的规定进行申报，取得排污许可证，并缴纳排
污费 。
第三十六条 旗县级以上人民政府应当从超定额累进加价水费中提取一定比例资金，用
于节 水技术示范推广、技术改造等工作。
第五章 监督管理
第三十七条 《取水许可证》实行年度审验制度。取得《取水许可证》的单位和个人，
应当 接受水行政主管部门的审验。年审工作按照谁发证谁负责的原则进行。
第三十八条 取得《取水许可证》的单位和个人，在规定期限内安装用水计量装置，填
报月 取水量报表。未安装计量装置的，按取水设施额定流量满负荷２４小时连续运行计算水
量。
第三十九条 水政监察人员依法履行职责时，可以采取下列措施：
(一)要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料；
(二)要求被检查单位或者个人就执行水法律、法规的有关问题作出说明；
(三)进入被检查单位的生产场所进行检查；
(四)制止违反水法律、法规的行为。
第四十条 水政监察人员在依法履行监督检查职责时，应当二人以上共同进行，并出示
执法 证件，有关单位或者个人不得拒绝或者阻碍。
第六章 法律责任
第四十一条 水行政主管部门及其工作人员应当秉公执法，有下列行为之一的，对负有
责任 的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；给当事
人造 成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
(一)利用职务便利收取他人财物或者其他好处的；
(二)对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见的，或者对符 合
法定条件的单位或者个人不依法核发许可证、签署审查同意意见的；
(三)超越权限核发许可证、签署审查同意意见的，在地下水禁止开采区和控制开采区 内
违法核发取水许可证的；
(四)发现水源地和水质污染未及时进行通报和采取防治措施，造成污染事故的；
(五)不按照水量分配计划分配水量或者不严格执行水量分配计划的；
(六)不按照国家有关规定收取水资源费的；
(七)贪污、挪用水资源费和超定额累进加收水费的；
(八)不履行监督管理职责，对发现的违法行为不予查处或者查处违法的；
(九)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第四十二条 擅自修建水工程的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法
行为 ，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未批准的，责令限期拆除；逾期不拆除的，
强行 拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处１万元以上１０万元以下的罚款。
虽经批准，建设单位未按照要求修建水工程的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门
责令 限期改正，按情节轻重，处以１万元以上１０万元以下的罚款。
第四十三条 未经批准擅自取水的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违
法行 为，限期采取补救措施，并处２万元以上１０万元以下的罚款。
未依照批准的取水许可规定条件取水的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停
止违 法行为，限期采取补救措施，并处２万元以上１０万元以下的罚款；情节严重的，吊销
其取 水许可证。
第四十四条 拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由旗县级以上人民政府水行政
主管 部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分２‰的滞纳金，并
处以 应缴或者补缴水资源费１倍以上５倍以下的罚款。
第四十五条 节水设施没有建成或者没有达到国家规定要求的建设项目，擅自投入使用
的， 由旗县级以上人民政府有关部门，责令停止使用，限期改正，并处５万元以上１０万元
以下 的罚款。
第四十六条 在划定的生活饮用水水源保护区内设置排污口的，由旗县级以上人民政府
责令 限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处５万元
以上 １０万元以下的罚款。
擅自在河道新建或者扩大排污口的，由市水行政主管部门，责令停止违法行为，限期恢
复原 状，并处５万元以上１０万元以下的罚款。
第四十七条 在划定的地下水保护区和生活饮用水水源保护区内，堆置、填埋工业废
渣、城 市垃圾和其他影响水质等活动的，依照有关水污染和固体废弃物污染防治法律、法规
的规定 处罚。
第四十八条 在水工程管理和保护范围内，从事影响水工程运行或者危害水工程安全的
活动 ，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，并处
１万 元以上５万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由旗县级以上人民政府水行政主管
部门 按照《取水许可制度实施办法》的规定予以处罚：
(一)未在规定期限内装置用水计量设施的；
(二)拒绝提供取水量测定数据等有关资料或者提供虚假资料的；
(三)拒不执行水行政主管部门作出的取水量核减或者限制决定的。
第五十条 阻碍水政监察人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条
例》 的规定进行处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第七章 附则
第五十一条 本条例自２００３年７月１日起施行。
